«Le système d’engagements conditionnels aurait fragilisé la Suisse»

Jean-Philippe Moser: Le système d’engagements conditionnels visait l’amélioration de la protection contre les conséquences financières d’un séisme de grande amplitude. Le secteur de l’assurance estime que cet objectif, bien que légitime, n’en aurait pas pour autant été atteint. Le système d’engagements conditionnels serait au contraire revenu à évincer partiellement les solutions d’assurance privées et aurait affaibli la diversification possible des risques sismiques sur les marchés internationaux de la réassurance. Au lieu que les conséquences financières soient en partie assumées par les marchés mondiaux de la réassurance, le risque se serait ainsi retrouvé entièrement à la charge de la Suisse.

Un autre point d’achoppement aurait été le moment du financement. Dans le cas d’une assurance, la prime est due avant la survenance de l’événement dommageable. Avec le système d’engagements conditionnels, le paiement aurait échu après la catastrophe, juste au moment où les ménages et les acteurs économiques auraient déjà été en train de gérer la crise. Cela n’aurait en rien rendu la Suisse plus résiliente, mais au contraire bien plus vulnérable. Un véritable non-sens au niveau économique.

Sans compter que le système d’engagements conditionnels n’aurait pas offert de prise en charge garantie à coup sûr du dommage individuel. Ainsi, une personne aurait tout aussi bien pu subir un dommage conséquent et ne percevoir aucune indemnisation si le seuil de déclenchement défini par modélisation n’avait pas été atteint. Dans le pire des cas, le dommage total se serait doublé d’une dette inscrite au registre foncier. Dans les régions à faible densité de population, un tel scénario aurait constitué un danger réel pour nombre de propriétaires.

D’autant plus que les risques sismiques sont parfaitement assurables, et les capacités d’assurance et de réassurance du secteur privé largement suffisantes pour les couvrir. Le taux de pénétration se consolide de lui-même régulièrement d’année en année. D’une manière générale, l’intervention de l’État ne se justifie qu’en cas de défaillance du marché. Or, c’est loin d’être le cas du risque sismique, comme le pointe l’université de St-Gall dans son étude sur les tremblements de terre et les solutions d’assurance en la matière.

Premièrement, il faut comparer ce qui est comparable. Une assurance privée offre une protection régie par un contrat, qui tient compte du préjudice individuel. Les assurés connaissent en amont les prestations auxquelles ils auront droit en cas de sinistre. Il s’agit de mesures de précaution: on paie des primes pour obtenir des indemnités garanties le moment venu.

Le système d’engagements conditionnels en cas de tremblement de terre aurait suivi une logique totalement différente. Son déclenchement aurait été fonction d’une valeur théorique obtenue par modélisation. Non seulement les prestations n’auraient pas été garanties, mais elles n’auraient pas été déterminées en fonction du préjudice individuel. Ainsi, après le violent séisme survenu en Turquie en 2023, les dommages réellement subis se sont avérés plus de deux fois supérieurs à ceux estimés au départ. Les personnes sinistrées auraient donc dû attendre un certain temps avant de savoir si le système d’engagements conditionnels allait être déclenché et de connaître le montant des prestations allouées. Sans compter, que ce système aussi était assorti d’un plafond.

En termes de comparaison des coûts, l’analyse n’allait pas assez loin non plus. D’après l’étude de l’université de Saint-Gall que je viens de mentionner, le modèle des engagements conditionnels ne tenait pas compte des importants coûts de transaction et de mise en œuvre, ni de près d'un quart au total des coûts réels. Ces coûts supplémentaires auraient soit dû être supportés par la collectivité, c’est-à-dire également par les locataires, ce qui est pour le moins discutable d’un point de vue sociopolitique, soit venir grever les fonds disponibles pour les indemnisations.

En outre, la mise en œuvre de ce système aurait, elle aussi, engendré des frais. Le système d’engagements conditionnels aurait dû être garanti par des sûretés réelles au moyen d’une inscription au registre foncier, ce qui aurait entraîné une charge administrative considérable, compte tenu des millions d’inscriptions dans ce registre.

Parce que ce seuil de déclenchement n’aurait rien changé au problème de fond: une maison peut se retrouver entièrement détruite sans que le système d’engagements conditionnels ne soit déclenché. C’est l’ampleur globale de l’événement qui aurait été déterminante, et non le montant des dommages individuels.

Cet aspect est particulièrement problématique dans le cas des régions à faible densité de population. À magnitude comparable, un séisme y provoquera potentiellement moins de dégâts en termes de valeurs immobilières que dans une grande agglomération. Le seuil de déclenchement n’y aurait potentiellement pas été atteint, alors même que certains propriétaires se seraient retrouvés ruinés. À l’inverse, ces propriétaires sinistrés auraient été tenus d’acquitter une contribution en cas de dépassement du seuil dans une autre région. En d’autres termes, ce seuil aurait déterminé quand le système d’engagements conditionnels doit être déclenché ou non. Or, il n’aurait pas éliminé pour autant les défauts de couverture ni renforcé la répartition internationale des risques.

Sans compter que la notion de violent séisme aurait tôt ou tard due être définie au niveau législatif. Dès lors, le seuil de déclenchement n’aurait nullement consisté en un élément nouveau, mais simplement en une application anticipée de la loi au niveau constitutionnel.

Il n’aurait en rien corrigé les faiblesses intrinsèques du système d’engagements conditionnels. Bien au contraire, le débat sur ce seuil de déclenchement en a mis en exergue un point faible majeur.

L’important, c’est d’opter pour la solution qui renforce le plus la résilience de la Suisse. Une chose est sûre: une solution qui, en cas de catastrophe, mobilise moins de fonds issus des marchés internationaux de la réassurance et qui s’avère par ailleurs moins efficace n’est absolument pas en mesure de renforcer la résilience. C’est précisément là que résidait une faiblesse majeure du système d’engagements conditionnels.

Il est tout à fait compréhensible que l’ASA défende le point de vue du secteur de l’assurance. Toutefois, ce sont les arguments qui comptent: quelle solution permet à la Suisse de disposer de capitaux supplémentaires en cas de catastrophe et de garantir des indemnisations aux personnes sinistrées tout en pesant le moins possible sur l’économie nationale? C’est à l’aune de ces critères que tout modèle devrait être évalué.

Notre critique ne portait pas sur l’objectif d’une meilleure couverture sismique, mais sur l’instrument considéré en l’espèce. Le système d’engagements conditionnels aurait affaibli la résilience financière de la Suisse au lieu de la renforcer.

Ces écarts sont effectivement conséquents. Leurs causes ne sauraient toutefois être démêlées une fois pour toute. En Valais, le risque sismique accru joue sans aucun doute un rôle: celui qui se sent davantage exposé à un danger est d’autant plus enclin à se pencher sur la question de la couverture.

Il est également intéressant de se demander si, dans les cantons sans établissement monopoliste, les propriétaires immobiliers ont tendance à assumer une plus grande responsabilité individuelle. Celui qui choisit lui-même son assurance immobilière et compare des offres se trouve plus régulièrement confronté aux questions en lien avec ce type d’assurance et se montre alors plus disposé à demander conseil en la matière. Il est tout à fait imaginable qu’une telle démarche déclenche une prise de conscience accrue des autres risques menaçant les biens immobiliers et les biens meubles.

À l’inverse, d’aucuns peuvent penser qu’une assurance immobilière cantonale consiste en une couverture exhaustive contre les risques naturels. Cela expliquerait pourquoi les couvertures supplémentaires suscitent moins d’intérêt dans ce cas de figure. Il s’agit là d’explications tout à fait plausibles, mais qui ne reposent sur aucun fondement avéré.

Sur le marché international, des risques facilement diversifiables comme les séismes sont couverts pour des montants bien plus conséquents. À l’échelle mondiale, les séismes relèvent des risques qui se prêtent bien à la diversification et qui remplissent les critères de l’assurabilité. Pour les risques naturels facilement diversifiables, des capacités considérables sont disponibles, même pour des sinistres de très grande ampleur.

Il va de soi qu’un taux de pénétration nettement plus élevé de cette assurance ne saurait être atteint du jour au lendemain. Néanmoins, une chose est sûre: plus la communauté de risques s’agrandit, plus le risque peut être réparti à large échelle, et plus la couverture d’assurance peut produire ses effets avec efficacité.

Nous n’avons rien avancé du tout. Nous avons toujours affirmé que le statu quo était préférable à l’introduction d’un système d’engagements conditionnels. Toutefois, s’il est politiquement et socialement souhaitable de mieux se prémunir contre les tremblements de terre, il semble judicieux de s’inspirer de modèles éprouvés. Avec l’assurance incendie et l’assurance des dommages naturels, la Suisse dispose aujourd’hui déjà d’approches bien établies sur lesquelles il serait également possible de s’appuyer dans le cas des tremblements de terre.

En l’espèce, il ne s’agit pas uniquement de la question de l’introduction d’une assurance obligatoire généralisée, mais de celle d’une organisation efficace pour se prémunir contre les risques. Bien sûr, une couverture la plus large possible est souhaitable et améliore le traitement des cas particuliers. Or, justement, l’assurance incendie sur laquelle on pourrait s’appuyer ne relève aucunement d’une obligation d’assurance au niveau national. Chaque canton est libre de décider si cette assurance y est obligatoire ou non.

Dans le domaine des dommages naturels, plusieurs couches d’intervenants coopèrent ainsi qu’un pool et des réassurances. Cela fonctionne bien pour neuf types de dommages naturels, mais les tremblements de terre, en tant que dixième risque, n’en font pas partie. Pour d’autres risques majeurs, la Suisse applique également des solutions partenariales entre l’État et le secteur privé, comme le pool pour l’assurance des risques nucléaires. Il existe donc déjà des approches éprouvées sur lesquelles il serait possible de s’appuyer.

Le Parlement a rejeté à plusieurs reprises l’idée d'une assurance obligatoire. Quelles mesures concrètes l’ASA entend-elle proposer et avec quels partenaires souhaite-t-elle faire en sorte qu’une meilleure couverture contre les tremblements de terre ait une chance sur le plan politique?

La mesure la plus immédiate réside dans la sensibilisation accrue des propriétaires à ce risque et aux possibilités d’assurance existantes. Le taux de pénétration a atteint 21 pour cent des valeurs immobilières assurables. Cela montre que de plus en plus de personnes essaient de se prémunir, même si elles n’y sont pas obligées. Mais cela souligne aussi l’ampleur de la tâche qui reste à accomplir.

La situation est parfaitement claire pour les propriétaires assurés: ils peuvent compter sur la prestation qui a été définie sur mesure dans leur contrat en fonction de leur situation individuelle. S’ils n’étaient pas assurés, ils devraient assumer eux-mêmes les frais de reconstruction. En cas de séisme majeur, nombre d’entre eux risquent de ne pas en avoir les moyens. Le défaut de couverture actuel reste donc problématique.

Dans le cas d’une telle catastrophe, l’État serait bien sûr également sollicité. On ignore toutefois quel type de soutien il apporterait. Une prise en charge intégrale des dommages privés semble peu probable. Même le système d’engagements conditionnels n’aurait pas offert une certitude absolue en matière d'octroi de prestations, sans parler de leur montant. Une aide apportée a posteriori par l'État ne remplace pas la prise individuelle de mesures de précaution fiables.

Une chose est claire cependant: plus le nombre de bâtiments assurés est élevé, plus les fonds garantis par contrat disponibles pour la reconstruction sont importants. Par ailleurs, des capitaux affluent également de l’étranger par le biais de la réassurance. Cela soulage les propriétaires, l’économie et les pouvoirs publics, et s’inscrit à l’avantage de l’économie nationale. Ce mécanisme éprouvé risquait d’être partiellement supplanté par le système d’engagements conditionnels. Il est donc légitime de se demander si la Suisse aurait réellement été mieux lotie avec ce système, y compris en cas de catastrophe. À y regarder de plus près, de sérieux doutes sont permis.

Le rejet du système d’engagements conditionnels n’a pas corrigé le défaut de couverture. Le renforcement de la prévention des risques sismiques doit être la priorité. La propriété immobilière est un investissement qui peut d’ores et déjà être bien assuré par le secteur privé. Si les politiques souhaitent réellement une solution plus universelle, nous devrions nous appuyer sur les modèles d’assurance éprouvés disponibles en Suisse.

Il s’agit désormais de corriger le défaut de couverture et de contribuer au renforcement de la mitigation des séismes. Les instruments pour y parvenir existent. À nous d’y recourir de manière plus systématique.